能源局负责人就《能源发展战略行动计划》答记者问
2019-10-05
近日，国务院办公厅正式印发了《能源发展战略行动计划（2014~2020年）》（以下简称《行动计划》），《行动计划》明确了2020年我国能源发展的总体目标、战略方针和重点任务。记者就此采访了国家能源局有关负责人。
一、《行动计划》出台的背景是什么？
进入新世纪以来，全球能源格局深刻变化，能源结构加快调整，清洁能源发展较快，多元化、清洁化和低碳化趋势明显；能源消费重心进一步向发展中国家转移，油气供应多极并存；国际能源资源竞争日趋激烈，主要国家都把能源问题作为国家安全的优先领域，很多国际政治、经济、外交、军事等方面的活动都是围绕能源在做文章。
经过长期发展，我国已成为世界上最大的能源生产国和消费国，形成了煤炭、电力、石油、天然气、新能源、可再生能源全面发展的能源供给体系，基本满足了经济社会发展的需要。但是，我国能源生产和消费面临着十分严峻的挑战，能源需求压力巨大，能源供给制约较多，能源生产和消费对生态环境损害严重，能源技术水平总体落后局面仍未改变，地缘政治变局影响我国能源安全。
面对全球能源格局新变化，顺应国际能源发展新趋势，党中央国务院审时度势，今年上半年两次召开重要会议，研究我国能源安全和战略问题。习近平总书记主持召开中央财经领导小组第六次会议，听取关于能源安全问题的汇报，并发表重要讲话，确立了“四个革命”、“一个合作”的能源发展国策。李克强总理主持召开国家能源委员会第一次会议，研究讨论《行动计划》，明确了我国能源发展的战略方针和目标。《行动计划》是对这两次重要会议的集中贯彻落实，是今后一段时期指导我国能源发展的行动纲领。
二、我国能源发展的国策是什么？
习近平总书记在中央财经领导小组第六次会议讲话中明确提出：面对能源供需格局新变化、国际能源发展新趋势，保障国家能源安全，必须推动能源生产和消费革命。这是我国能源发展的国策，基本要求可以概括为“四个革命”、“一个合作”。
一是推动能源消费革命，抑制不合理能源消费。坚决控制能源消费总量，有效落实节能优先方针，把节能贯穿于经济社会发展全过程和各领域，坚定调整产业结构，高度重视城镇化节能，树立勤俭节约的消费观，加快形成能源节约型社会。
二是推动能源供给革命，建立多元供应体系。立足国内多元供应保安全，大力推进煤炭清洁高效利用，着力发展非煤能源，形成煤、油、气、核、新能源、可再生能源多轮驱动的能源供应体系，同步加强能源输配网络和储备设施建设。
三是推动能源技术革命，带动产业升级。立足我国国情，紧跟国际能源技术革命新趋势，以绿色低碳为方向，分类推动技术创新、产业创新、商业模式创新，并同其他领域高新技术紧密结合，把能源技术及其关联产业培育成带动我国产业升级的新增长点。按照“三个一批”的路径，加快推进能源技术革命。要应用推广一批，推动相对成熟、有需求、有市场、成本低的技术尽快实现产业化，从而有效提高现有能源生产和应用技术水平；要示范试验一批，对有一定技术积累、但技术工艺路线尚不定型、经济性和市场可接受性有待检验、尚不具备大规模产业化的技术，进行试验，探索技术定型、大批量生产的路经；要集中攻关一批，主要是指那些前景广阔、但核心技术受制于人、亟待集中力量攻关的技术。
四是推动能源体制革命，打通能源发展快车道。坚定不移推进改革，还原能源商品属性，构建有效竞争的市场结构和市场体系，形成主要由市场决定能源价格的机制，转变政府对能源的监管方式，建立健全能源法治体系。
五是全方位加强国际合作，实现开放条件下能源安全。在主要立足国内的前提条件下，在能源生产和消费革命所涉及的各个方面加强国际合作，有效利用国际资源。
三、我国能源发展的战略方针和目标是什么？
《行动计划》明确提出，要坚持“节约、清洁、安全”的战略方针，重点实施“节能优先、绿色低碳、立足国内、创新驱动”四大战略，加快构建低碳、高效、可持续的现代能源体系。
节约优先是能源发展永恒的主题。把节约优先贯穿于经济社会及能源发展的全过程，是指不仅要在能源的供应和消费侧实现节能提效，还要重视调整和优化经济结构实现的能源节约，是一种系统节能的理念，这也是我国在继续坚持技术节能和管理节能的基础上，进一步挖掘节能潜力的重要方向。《行动计划》提出，到2020年一次能源消费总量控制在48亿吨标准煤左右，煤炭消费总量控制在42亿吨左右。
立足国内是保障我国能源安全的战略基石。《行动计划》强调要坚持立足国内，将国内供应作为保障能源安全的主渠道。这是基于能源安全国际环境和我国国情做出的判断。加强国内能源资源勘探开发，是增强国内能源供应能力的关键。在“立足国内”的同时，也要加强能源国际合作，两者相辅相成，实现在开放条件下的能源安全。《行动计划》提出，到2020年，国内一次能源生产总量达到42亿吨标准煤，能源自给能力保持在85%左右，石油储采比提高到14-15，能源储备应急体系基本建成。
绿色低碳是我国积极应对气候变化的必然选择。《行动计划》立足于我国以煤为主的能源结构，坚持发展非化石能源与化石能源清洁高效利用并举，逐步取消化石燃料补贴，支持可再生和清洁能源，明确提出“一降三升”的能源结构调整路径，应对气候变化挑战。到2020年，非化石能源占一次能源消费比重达到15%，天然气比重达到10%以上，煤炭消费比重控制在62%以内。到2030年，非化石能源占一次能源消费比重提高到20%左右。
创新驱动是我国由能源大国向能源强国转变的根本动力。这里的“创新驱动”包括体制创新和科技创新，通过能源体制改革激发能源市场活力，通过科技创新提高能源产业竞争力，充分发挥科技和体制创新在推动能源革命中的关键作用，最终实现由能源大国向能源强国的转变，体现了内涵式发展的理念。
四、我国能源发展的主要任务有哪些？
《行动计划》提出了我国能源发展的五项主要任务。
一是增强能源自主保障能力。①推进煤炭清洁高效开发利用方面，明确提出要按照安全、绿色、集约、高效的原则，不断提高煤炭清洁高效开发利用水平，包括提高煤电机组准入标准、高标准建设14个大型煤炭基地和9个煤电基地，积极推进煤炭分级分质梯级利用等。②稳步提高国内石油产量方面，提出要巩固老油田，开发新油田，突破海上油田，大力支持低品位资源开发，建设9个千万吨级大油田。③大力发展天然气方面，提出要按照陆地与海域并举、常规与非常规并重的原则，促进天然气储量产量快速增长，明确到2020年常规天然气、煤层气产量达到1850亿立方米和300亿立方米，页岩气产量超过300亿立方米。④积极发展能源替代方面，提出坚持煤基替代、生物质替代和交通替代并举的方针，到2020年，形成石油替代能力4000万吨以上。⑤加强储备应急能力建设方面，提出建立国家储备与企业储备相结合、战略储备与生产运行储备并举的储备体系。
二是推进能源消费革命。①要严格控制能源消费过快增长，抑制不合理能源消费，实施“一挂双控”、区域差别化能源政策以及控制煤炭消费总量等措施。②着力实施能效提升计划，包括煤电升级改造、工业节能、绿色建筑和绿色交通行动计划。③推动城乡用能方式变革，实施新城镇、新能源、新生活行动计划，加快农村用能方式变革和开展全民节能行动。
三是优化能源结构。①降低煤炭消费比重。具体措施包括削减京津冀鲁、长三角和珠三角等区域煤炭消费总量，控制工业分散燃煤小锅炉、工业窑炉和煤炭散烧等用煤领域。②提高天然气消费比重。具体措施包括：实施气化城市民生工程，到2020年实现城镇居民基本用上天然气；扩大天然气进口规模；稳步发展天然气交通运输；适度发展天然气发电；加快天然气管网和储气设施建设，到2020年天然气主干管道里程达到12万公里以上。③安全发展核电。在采用国际最高安全标准、确保安全的前提下，适时在东部沿海地区启动新的核电项目建设，研究论证内陆核电建设。到2020年，核电装机容量达到5800万千瓦，在建容量达到3000万千瓦以上。④大力发展可再生能源。具体措施包括：积极开发水电，到2020年力争常规水电装机达到3.5亿千瓦左右；大力发展风电，建设9个大型现代风电基地以及配套送出工程，积极发展分散式风电，稳步发展海上风电，到2020年，风电装机达到2亿千瓦，风电与煤电上网电价相当；加快发展太阳能发电，到2020年光伏装机达到1亿千瓦左右，光伏发电与电网销售电价相当；积极发展地热能、生物质能和海洋能，到2020年，地热能利用规模达到5000万吨标准煤；提高可再生能源利用水平，科学安排调峰、调频、储能配套能力，切实解决弃风、弃水、弃光问题。
四是拓展能源国际合作。加强俄罗斯中亚、中东、非洲、美洲和亚太五大重点能源合作区域建设，建设能源合作伙伴关系，培育自由开放、竞争有序、监管有效的全球能源大市场，共同维护能源价格和市场稳定，提高能效，制定和完善全球能源治理原则，形成消费国、生产国平等协商、共同发展的合作新格局。
五是推进能源科技创新。①明确能源科技创新战略方向和重点，提出了9个重点创新领域和20个重点创新方向，开展相应的重大示范工程建设。②抓好重大科技专项，力争页岩气、深海油气、天然气水合物、新一代核电等核心技术取得重大突破。③依托重大工程带动自主创新，加快科技成果转化，形成有国际竞争力的能源装备工业体系。④加快能源科技创新体系建设，制定国家能源科技创新及能源装备发展战略，建立以企业为主体、市场为导向、政产学研用相结合的创新体系。
五、《行动计划》提出了哪些保障措施？
为保障2020年战略目标的完成，《行动计划》提出了三个方面的保障措施。
一是深化能源体制改革。①完善现代能源市场体系，分离自然垄断业务和竞争性业务，放开竞争性领域和环节。推动能源投资主体多元化，在制定负面清单基础上，鼓励和引导各类市场主体依法平等进入负面清单以外的领域。②推进能源价格改革，推进石油、天然气、电力等领域价格改革。③深化重点领域和关键环节改革，重点推进电网、油气管网建设运营体制改革。④健全能源法律法规。⑤进一步转变政府职能，健全能源监管体系。加强能源发展战略、规划、政策、标准等制定和实施，继续取消和下放行政审批事项。
二是健全和完善能源政策。①完善能源税费政策，加快资源税费改革，积极推进清费立税，逐步扩大资源税从价计征范围。②完善能源投资和产业政策，在充分发挥市场作用的基础上，扩大地质勘探基金规模，重点支持和引导非常规油气及深海油气资源开发和国际合作；实施可再生能源电力配额制和全额保障性收购政策及配套措施。③完善能源消费政策。实行差别化能源价格政策，加强能源需求侧管理，推行合同能源管理。
三是做好组织实施。①加强组织领导，协调各部门制定实施细则。②细化任务落实，分解落实目标任务，明确进度安排和协调机制。③加强督促检查，密切跟踪工作进展，掌握目标任务完成情况，督促各项措施落到实处。
（能源局）
一、《行动计划》出台的背景是什么？
进入新世纪以来，全球能源格局深刻变化，能源结构加快调整，清洁能源发展较快，多元化、清洁化和低碳化趋势明显；能源消费重心进一步向发展中国家转移，油气供应多极并存；国际能源资源竞争日趋激烈，主要国家都把能源问题作为国家安全的优先领域，很多国际政治、经济、外交、军事等方面的活动都是围绕能源在做文章。
经过长期发展，我国已成为世界上最大的能源生产国和消费国，形成了煤炭、电力、石油、天然气、新能源、可再生能源全面发展的能源供给体系，基本满足了经济社会发展的需要。但是，我国能源生产和消费面临着十分严峻的挑战，能源需求压力巨大，能源供给制约较多，能源生产和消费对生态环境损害严重，能源技术水平总体落后局面仍未改变，地缘政治变局影响我国能源安全。
面对全球能源格局新变化，顺应国际能源发展新趋势，党中央国务院审时度势，今年上半年两次召开重要会议，研究我国能源安全和战略问题。习近平总书记主持召开中央财经领导小组第六次会议，听取关于能源安全问题的汇报，并发表重要讲话，确立了“四个革命”、“一个合作”的能源发展国策。李克强总理主持召开国家能源委员会第一次会议，研究讨论《行动计划》，明确了我国能源发展的战略方针和目标。《行动计划》是对这两次重要会议的集中贯彻落实，是今后一段时期指导我国能源发展的行动纲领。
二、我国能源发展的国策是什么？
习近平总书记在中央财经领导小组第六次会议讲话中明确提出：面对能源供需格局新变化、国际能源发展新趋势，保障国家能源安全，必须推动能源生产和消费革命。这是我国能源发展的国策，基本要求可以概括为“四个革命”、“一个合作”。
一是推动能源消费革命，抑制不合理能源消费。坚决控制能源消费总量，有效落实节能优先方针，把节能贯穿于经济社会发展全过程和各领域，坚定调整产业结构，高度重视城镇化节能，树立勤俭节约的消费观，加快形成能源节约型社会。
二是推动能源供给革命，建立多元供应体系。立足国内多元供应保安全，大力推进煤炭清洁高效利用，着力发展非煤能源，形成煤、油、气、核、新能源、可再生能源多轮驱动的能源供应体系，同步加强能源输配网络和储备设施建设。
三是推动能源技术革命，带动产业升级。立足我国国情，紧跟国际能源技术革命新趋势，以绿色低碳为方向，分类推动技术创新、产业创新、商业模式创新，并同其他领域高新技术紧密结合，把能源技术及其关联产业培育成带动我国产业升级的新增长点。按照“三个一批”的路径，加快推进能源技术革命。要应用推广一批，推动相对成熟、有需求、有市场、成本低的技术尽快实现产业化，从而有效提高现有能源生产和应用技术水平；要示范试验一批，对有一定技术积累、但技术工艺路线尚不定型、经济性和市场可接受性有待检验、尚不具备大规模产业化的技术，进行试验，探索技术定型、大批量生产的路经；要集中攻关一批，主要是指那些前景广阔、但核心技术受制于人、亟待集中力量攻关的技术。
四是推动能源体制革命，打通能源发展快车道。坚定不移推进改革，还原能源商品属性，构建有效竞争的市场结构和市场体系，形成主要由市场决定能源价格的机制，转变政府对能源的监管方式，建立健全能源法治体系。
五是全方位加强国际合作，实现开放条件下能源安全。在主要立足国内的前提条件下，在能源生产和消费革命所涉及的各个方面加强国际合作，有效利用国际资源。
三、我国能源发展的战略方针和目标是什么？
《行动计划》明确提出，要坚持“节约、清洁、安全”的战略方针，重点实施“节能优先、绿色低碳、立足国内、创新驱动”四大战略，加快构建低碳、高效、可持续的现代能源体系。
节约优先是能源发展永恒的主题。把节约优先贯穿于经济社会及能源发展的全过程，是指不仅要在能源的供应和消费侧实现节能提效，还要重视调整和优化经济结构实现的能源节约，是一种系统节能的理念，这也是我国在继续坚持技术节能和管理节能的基础上，进一步挖掘节能潜力的重要方向。《行动计划》提出，到2020年一次能源消费总量控制在48亿吨标准煤左右，煤炭消费总量控制在42亿吨左右。
立足国内是保障我国能源安全的战略基石。《行动计划》强调要坚持立足国内，将国内供应作为保障能源安全的主渠道。这是基于能源安全国际环境和我国国情做出的判断。加强国内能源资源勘探开发，是增强国内能源供应能力的关键。在“立足国内”的同时，也要加强能源国际合作，两者相辅相成，实现在开放条件下的能源安全。《行动计划》提出，到2020年，国内一次能源生产总量达到42亿吨标准煤，能源自给能力保持在85%左右，石油储采比提高到14-15，能源储备应急体系基本建成。
绿色低碳是我国积极应对气候变化的必然选择。《行动计划》立足于我国以煤为主的能源结构，坚持发展非化石能源与化石能源清洁高效利用并举，逐步取消化石燃料补贴，支持可再生和清洁能源，明确提出“一降三升”的能源结构调整路径，应对气候变化挑战。到2020年，非化石能源占一次能源消费比重达到15%，天然气比重达到10%以上，煤炭消费比重控制在62%以内。到2030年，非化石能源占一次能源消费比重提高到20%左右。
创新驱动是我国由能源大国向能源强国转变的根本动力。这里的“创新驱动”包括体制创新和科技创新，通过能源体制改革激发能源市场活力，通过科技创新提高能源产业竞争力，充分发挥科技和体制创新在推动能源革命中的关键作用，最终实现由能源大国向能源强国的转变，体现了内涵式发展的理念。
四、我国能源发展的主要任务有哪些？
《行动计划》提出了我国能源发展的五项主要任务。
一是增强能源自主保障能力。①推进煤炭清洁高效开发利用方面，明确提出要按照安全、绿色、集约、高效的原则，不断提高煤炭清洁高效开发利用水平，包括提高煤电机组准入标准、高标准建设14个大型煤炭基地和9个煤电基地，积极推进煤炭分级分质梯级利用等。②稳步提高国内石油产量方面，提出要巩固老油田，开发新油田，突破海上油田，大力支持低品位资源开发，建设9个千万吨级大油田。③大力发展天然气方面，提出要按照陆地与海域并举、常规与非常规并重的原则，促进天然气储量产量快速增长，明确到2020年常规天然气、煤层气产量达到1850亿立方米和300亿立方米，页岩气产量超过300亿立方米。④积极发展能源替代方面，提出坚持煤基替代、生物质替代和交通替代并举的方针，到2020年，形成石油替代能力4000万吨以上。⑤加强储备应急能力建设方面，提出建立国家储备与企业储备相结合、战略储备与生产运行储备并举的储备体系。
二是推进能源消费革命。①要严格控制能源消费过快增长，抑制不合理能源消费，实施“一挂双控”、区域差别化能源政策以及控制煤炭消费总量等措施。②着力实施能效提升计划，包括煤电升级改造、工业节能、绿色建筑和绿色交通行动计划。③推动城乡用能方式变革，实施新城镇、新能源、新生活行动计划，加快农村用能方式变革和开展全民节能行动。
三是优化能源结构。①降低煤炭消费比重。具体措施包括削减京津冀鲁、长三角和珠三角等区域煤炭消费总量，控制工业分散燃煤小锅炉、工业窑炉和煤炭散烧等用煤领域。②提高天然气消费比重。具体措施包括：实施气化城市民生工程，到2020年实现城镇居民基本用上天然气；扩大天然气进口规模；稳步发展天然气交通运输；适度发展天然气发电；加快天然气管网和储气设施建设，到2020年天然气主干管道里程达到12万公里以上。③安全发展核电。在采用国际最高安全标准、确保安全的前提下，适时在东部沿海地区启动新的核电项目建设，研究论证内陆核电建设。到2020年，核电装机容量达到5800万千瓦，在建容量达到3000万千瓦以上。④大力发展可再生能源。具体措施包括：积极开发水电，到2020年力争常规水电装机达到3.5亿千瓦左右；大力发展风电，建设9个大型现代风电基地以及配套送出工程，积极发展分散式风电，稳步发展海上风电，到2020年，风电装机达到2亿千瓦，风电与煤电上网电价相当；加快发展太阳能发电，到2020年光伏装机达到1亿千瓦左右，光伏发电与电网销售电价相当；积极发展地热能、生物质能和海洋能，到2020年，地热能利用规模达到5000万吨标准煤；提高可再生能源利用水平，科学安排调峰、调频、储能配套能力，切实解决弃风、弃水、弃光问题。
四是拓展能源国际合作。加强俄罗斯中亚、中东、非洲、美洲和亚太五大重点能源合作区域建设，建设能源合作伙伴关系，培育自由开放、竞争有序、监管有效的全球能源大市场，共同维护能源价格和市场稳定，提高能效，制定和完善全球能源治理原则，形成消费国、生产国平等协商、共同发展的合作新格局。
五是推进能源科技创新。①明确能源科技创新战略方向和重点，提出了9个重点创新领域和20个重点创新方向，开展相应的重大示范工程建设。②抓好重大科技专项，力争页岩气、深海油气、天然气水合物、新一代核电等核心技术取得重大突破。③依托重大工程带动自主创新，加快科技成果转化，形成有国际竞争力的能源装备工业体系。④加快能源科技创新体系建设，制定国家能源科技创新及能源装备发展战略，建立以企业为主体、市场为导向、政产学研用相结合的创新体系。
五、《行动计划》提出了哪些保障措施？
为保障2020年战略目标的完成，《行动计划》提出了三个方面的保障措施。
一是深化能源体制改革。①完善现代能源市场体系，分离自然垄断业务和竞争性业务，放开竞争性领域和环节。推动能源投资主体多元化，在制定负面清单基础上，鼓励和引导各类市场主体依法平等进入负面清单以外的领域。②推进能源价格改革，推进石油、天然气、电力等领域价格改革。③深化重点领域和关键环节改革，重点推进电网、油气管网建设运营体制改革。④健全能源法律法规。⑤进一步转变政府职能，健全能源监管体系。加强能源发展战略、规划、政策、标准等制定和实施，继续取消和下放行政审批事项。
二是健全和完善能源政策。①完善能源税费政策，加快资源税费改革，积极推进清费立税，逐步扩大资源税从价计征范围。②完善能源投资和产业政策，在充分发挥市场作用的基础上，扩大地质勘探基金规模，重点支持和引导非常规油气及深海油气资源开发和国际合作；实施可再生能源电力配额制和全额保障性收购政策及配套措施。③完善能源消费政策。实行差别化能源价格政策，加强能源需求侧管理，推行合同能源管理。
三是做好组织实施。①加强组织领导，协调各部门制定实施细则。②细化任务落实，分解落实目标任务，明确进度安排和协调机制。③加强督促检查，密切跟踪工作进展，掌握目标任务完成情况，督促各项措施落到实处。
（能源局）
